Малый бизнес и контролирующие органы: кто контролирует, куда обращаться в случае нарушения прав предпринимателей, новшества в законодательствео контроле и надзоре... Об этом и многом другом читайте подробнее...
Описываемые события начались в декабре 2008 года, когда накануне Нового года в офис фирмы приехали два вежливых лейтенанта, оперуполномоченных ОБЭПа ОВД по Дзержинскому району города Оренбурга. Молодые люди предъявили постановление о проведении проверки напредмет использования сотрудниками «ИМКА-М» контрафактного программного обеспечения. В ходе проверки нарушений выявлено не было, о чем, как и положено, было записано в соответствующих документах. Обе стороны действовали в рамках закона и мирно распрощались. На том, вроде, история и должна была закончиться. Но через пять месяцев нежданно-негаданно в офис «ИМКА-М» врываются восемь вооруженных сотрудников все того же ОБЭПа. Причина посещения все та же: использование контрафактного программного обеспечения. Заметим, и это уже после вступления в силу поправок в закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Александр Тарасов, директор ООО «ИМКА-М», с недоумением прочитав постановление без номера и даты, подписанное врио начальника ОВД по Дзержинскому району, вынужден был расписаться в ознакомлении. То, что происходило потом, Александр Федорович вспоминает с негодованием: «На предъявление акта, составленного их же коллегами в декабре, ОБЭПовцы в грубой манере сказали,что их это абсолютно не интересует. После чего приказали открыть практически все помещения как производственного, так и бытового назначения, включая баню, котельную, cтоловую, где компьютеров никогда и не было. Туннель, где проходят коммуникации, заложен мраморной плитой. Проверяющие приказали принести ломы, чтобы вскрыть плиту, затем проверили все подвалы. Осмотрели, все, кроме компьютеров. Ничего не нашли. На мою просьбу дать акт, сказали: «Не прощаемся –до свидания!» И уехали». После отъезда нежданных гостей сотрудники ООО «ИМКА-М» вернулись к привычному рабочему распорядку. Но не прошло и двух часов, как гости решили пожаловать снова. А с ними еще и ОМОН в камуфляжах и двумя собаками. «Они снова начали что-то выискивать, - вспоминает Александр Тарасов, - и на мою просьбу предъявить новое предписание ответили, что мне хватит того первого». Повторная проверка опять оказалась безуспешной. И снова ни росписей, ни актов. Директор ООО «ИМКА-М», будучи уже немолодым и воспитанным в лучших традициях ведения российкого бизнеса человеком, решил, что так он этого дела не оставит. И полетели во все концы жалобы и письма: в УВД, в прокуратуру. Все безрезультатно. В УВД по Оренбургской области письменно уведомили, что «нарушений законности в действиях сотрудников ОВД при проведении проверки не установлено», а от прокурора Дзержинского района отписано, что «в ОВД направлена соответствующая информация для принятия мер по устранению и недопущению впредь подобных нарушений». По-отечески пожурили! А фирма, получившая убытки в результате проверки, осталась ни с чем. Прошло три месяца, но Александр Тарасов по-прежнему уверен, что справедливость восторжествует. Но где искать ее, пока не знает…
Сложившуюся ситуацию комментирует адвокат Игорь Бояркин: «С 1 мая 2009 года вступили поправки к закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». И казалось бы, ситуация вполне попадает по его действие. Но и в этом законе есть ряд лазеек. В частности, в нашей ситуации, обязательное согласование проверок с прокуратурой не требуется при оперативно-розыскной работе милиции, органов дознания. И при том, что на лицо противоправные действия в отношении предпринимателя и нарушение, прежде всего, его конституционных прав, здесь принятые поправки не на его стороне. Я бы посоветовал еще раз руководителю организации обратиться в районную прокуратуру и, руководствуясь статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса РФ, которые регламентируют ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, попытаться еще раз отстоять свои права на возмещение морального и материального ущерба, возникшего в результате проверки».
А ведь нарушения проверяющими органами встречаются сплошь и рядом. Министерство экономического развития и торговли Оренбургской области попыталось выяснить, что, кто и как часто нарушают проверяющие. В качестве «опорной» территории, типичной для всего региона, был выбран Переволоцкий район. По мнению экспертов, ситуацию в районе можно смело аппроксимировать на всю область. Поэтому мы в дальнейшем будем опираться на данные этого исследования, подразумевая, что цифры верны и для всего Оренбуржья. По данным проведенного исследования, чаще всего нарушают законные требования правоохранительные органы, органы Роспотребнадзора, Госпожарнадзора, органы по контролю за использованием электроэнергии и теплоэнергии. Типичными нарушениями при проведении проверок со стороны контрольно-надзорных органов являются:
- нарушение порядка и сроков проведения проверок;
- проведение проверок проводилось без предупреждения и без уведомления о времени проведения проверки;
- не заполнялся журнал учета контрольных мероприятий;
- разные контрольно-надзорные органы проверяли одно и то же;
-некомпетентность лиц, проводящих проверку, ведущая к фиксированию «мнимых» нарушений;
- предполагалось в какой-либо форме оплатить проведение проверки;
- вымогание взяток под угрозой приостановления функционирования бизнеса.
Информация об органах, которые чаще всего нарушают законные требования (в %)
Недостаточная эффективность действующей в России системы государственного регулирования предпринимательского сектора экономики во многом определяется неудоветворительной реализацией функции государственного контроля, являющегося в настоящее время одним из самых «высоких» административных барьеров на пути развития малого бизнеса. Материалы различных исследований свидетельствуют, что среди недостатков действующего механизма контроля в сфере малого бизнеса предприниматели обычно называют большое число контролирующих организаций, высокую частоту контроля, приводящую к значительным отвлечениям персонала от основной деятельности. Нередко реализация контролирующих функций сопровождается произволом в отношении предпринимателей, неурегулированность процедур проверок порождает рост официальных и теневых выплат контролерам. Не случайно, тема защиты от неправомерных действий всевозможных контролеров столь же популярна сегодня, как и тема «ухода» от непомерных налогов. О необходимости снижения административного бремени на предпринимателей сегодня говорят на всех уровнях власти.
Денис Кайков, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Оренбургской области, комментирует ситуацию в Оренбургском регионе: «В результате принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ мер по снижению административного давления на субъекты малого предпринимательства в настоящее время давление со стороны федеральных контролирующих органов существенно снижено. Чего нельзя сказать о контролирующих органах области. И это по-прежнему мешает работе предприятий».По оценкам специалистов на сегодняшний день действует более 50 органов федеральной, региональной и местной власти, контролирующих предпринимательство, в том числе и малое. При этом, зачастую не определена экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий по контролю. Денис Кайков отмечает: «Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций (в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали — между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю), что увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор». А уж число различного рода регламентов, норм и правил, закрепленных в российском законодательстве, вообще непомерно.
Очень многие из тех, кто имеет отношение к предпринимательству, признают, что в настоящее время взаимоотношения государства и бизнеса строятся вне какой-либо продуманной и обоснованной системы норм и процедур. Избыточное бюрократическое регулирование одних сторон хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других сферах, где этот контроль действительно необходим. Чтобы перечислить лишь действующие нормативные акты, регламентирующие деятельность хозяйствующих субъектов, не хватит и половины нашего журнала (да и задача такая не стояла). При попытке их пересчитать, только
лишь федеральных норм, мы решили остановиться на цифре 65, поняв бессмысленность этого занятия. А ведь еще есть региональные и местные требования. Как уж тут рядовому предпринимателю с годовым оборотом в миллион рублей в год не завязнуть в паутине российского законодательства… Вот и выяснилось по результатам исследования уровня административных барьеров в сфере контрольно-надзорной деятельности, что основной причиной допускаемых нарушений требований законодательства субъектами малого и среднего предпринимательства является недостаток информации о нормах, которые необходимо выполнять.
Контроль – это средство, с помощью которого субъект управления стремиться достичь своих целей. Конечное назначение контроля – создание условий, стимулирующих такое поведение субъектов малого и среднего бизнеса, которое в максимальной степени соответствует интересам общества и государства.
Говоря о работе контролирующих органов, нельзя забывать о том положительном зерне, которое она приносит. Выявляются и устраняются нарушения в работе предприятий, пресекаются действия недобросовестных предпринимателей, что помогает, прежде всего, нам, потребителям. Но ведь младенцу понятно: чтобы контроль был эффективен, нужно анализировать причины нарушений и принимать, в первую очередь, превентивные, а не карающие меры. На деле же – обратное. Система «кнута», направленная на выявление нарушений, и наказание за них, помноженная на частые коррупционные действия проверяющих, совсем не стимулирует законосообразное действие предпринимателей.
Кто поможет?
Крупные, а также успешные малые предприятия зачастую имеют неформальные связи во властных структурах. Благодаря им удается «отбиться» от излишнего рвения при проверках. Но большая часть представителей малого бизнеса пытается уменьшить негативные последствия проверок, найдя компромисс с проверяющими. По данным проведенных по заказу Министерства экономического развития и торговли исследований, в нашем регионе 82,6% из проверенных предпринимателей прибегали хотя бы единожды к неформальным способам решения проблем с проверяющими организациями. Наиболее часто МСП кулуарно решают проблемы с органами Роструда (22,7 %), правоохранительными органами (21,4 %), органами Госпожарнадзора (18,2 %) и Ростехнадзора (17,6%), а также органами Роспотребнадзора (15,8 %). Лишь немногие видят в качестве реального способа отстаивания своей позиции обращение в суд. Редко предприниматели обращаются с жалобами и к руководству контролирующих ведомств. Правы ли они? И куда же обратиться, если нарушены права?
В целях обеспечения взаимодействия органов власти всех уровней по выявлению и пресечению коррупции, а также для защиты субъектов предпринимательства от различного рода административных барьеров год назад при прокуратуре Оренбургской области была создана межведомственная рабочая группа по противодействию коррупции, переименованная ныне в Общественный совет по защите малого и среднего бизнеса.
Общественный совет, в который сегодня входят представители прокуратуры Оренбургской области, общественных организаций по поддержке предпринимательства и сами бизнесмены, готов оказывать реальную помощь и рассматривать жалобы на противоправные действия со стороны контролирующих органов. «К сожалению, - замечает член совета Виктор Сытежев, президент ТПП Оренбургской области, - жалоб не так и много. Бороться за свои права предпочитают лишь около 50% обиженных, остальная половина считает, что себе дороже выйдет. А ведь по статистике, например, по налоговым судебным разбирательствам в 70 случаях из 100 выигрывают предприниматели.
Нашим бизнесменам не нужно идти на поводу у тех мелких чиновников, которые состоят на службе у собственного кармана, а не общества. Нужно учиться защищать себя».
Процент МСП, прибегавших хотя бы единожды к неформальным способам решения проблем с проверяющими организациями
Если же вы, уважаемый предприниматель, так и не смогли защитить себя самостоятельно, вот координаты тех организаций, где вас обязательно выслушают и, по крайней мере, попытаются оказать помощь:
1. Общественный совет по защите малого и среднего бизнеса при прокуратуре Оренбургской области.
2. Кайков Денис Сергеевич, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Телефон: (3532) 77-49-16.
3. Торгово-промышленная палата Оренбургской области. Телефон: (3532) 77-02-35. Факс :77-99-30.
4. Отдел по поддержке предпринимательства и садоводства Министерства экономического развития,промышленности и торговли Оренбургской области. Телефон: (3532) 78-69-33.
Новый взгляд на проверки
Серьезным шагом вперед стало вступление с 1 мая 2009 года поправок в закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Проще говоря, закон об ограничении числа проверок и о снятии некоторых других административных барьеров. Интересно, что этот законодательный акт начал действовать на два месяца раньше изначально определенных сроков. Подобного закона ждали давно. Административные барьеры и дополнительные расходы на постоянные проверки традиционно называются предпринимателями «удушающими» и «мешающими бизнесу нормально развиваться». Что же нового привнес закон в эту сферу и поможет ли малому бизнесу систематизация проверок и ужесточение контроля за проверяющими? Будет ли закон работать? Что думает бизнес-сообщество о новом документе? Ответить на эти вопросы нам помогли эксперты.
Во-первых, изменена периодичность проверок. Теперь они станут проводиться не чаще, чем один раз в три, а не в два года. Правда, социальной сфере, здравоохранению и образованию может не поздоровиться: фактически проверять работающие в данных отраслях заведения разрешено неограниченное количество раз. Как и раньше, ревизии будут проводиться на основании ежегодных планов. Однако данная процедура станет более открытой. Дело в том, что надзорным органам придется доводить утвержденный план до сведения заинтересованных лиц любым доступным способом. Например, разместив его на интернет-сайте ведомства. Президент ТПП Оренбургской области Виктор Сытежев считает, что эта норма, несомненно, направлена на поддержку предпринимателя, но, если нужно, проверяющие найдут лазейки. «Российскому предпринимателю, прежде всего, нужно учиться грамотности и умению лавировать между подводными камнями нашего законодательства», - вот его мнение.
Сами предприниматели в этом очень сомневаются. Александр Тарасов, герой нашей истории, безнадежно замечает: «Этот закон снизит уровень вымогательств на первом этапе всего на полгода. Законы, конечно, можно распространять на кого угодно, но что делать, когда представитель местной власти, слуга народа, попросту плюет на действующее законодательство?»
Следующий блок изменений (пункт 12 статьи 9 Закона № 294) содержит еще один приятный сюрприз. В нем говорится о том, что контролерам придется письменно уведомлять фирму о своем запланированном визите минимум за три рабочих дня до его осуществления.
Но ведь с точки зрения контролеров гораздо более эффективной является внезапная внеплановая проверка. Отметим, что по новому закону ПБОЮЛ и юрлица, относящиеся к малому и среднему бизнесу, окажутся в выигрышном положении по сравнению с остальными участниками хозяйственной деятельности. Дело в том, что любую внеплановую ревизию таких субъектов придется заранее согласовывать с прокуратурой (п. 5 ст. 10 Закона № 294ФЗ). Независимо от того, какой повод послужил причиной этой проверки.
По данным Прокуратуры Оренбургской области, за три месяца с момента вступления в силу поправок ведомство согласовало проведение проверок в отношении малого и среднего бизнеса в 10 случаях, в 8 же случаях контролирующим органам было отказано в проведении внеплановых проверок. И это притом, что за предыдущие месяцы 2009 года федеральными органами государственного контроля было проведено 507 внеплановых проверок малых предприятий, а региональными органами контроля – 182 внеплановые проверки.
Департамент государственного регулирования в экономике Минэкономразвития разработал проекты типовых документов, касающихся новых правил проведения проверок предпринимателей. Среди них форма распоряжения или приказа органа государственного или муниципального контроля о проведении проверки, форма заявления о согласовании надзорными органами проведения внеплановой выездной проверки с прокуратурой, типовая форма акта проверки, форма журнала учета проверок предпринимателя. Все эти документы можно изучить на официальном сайте Минэкономразвития страны.
Введение в действие поправок к закону – несомненный шаг вперед в сфере честного взаимодействия предпринимателя и чиновника, пришедшего с проверкой. Будут ли они работать? Трудно сказать. На первый взгляд, закон, конечно, позитивный. Год назад это был бы очень своевременный документ. В настоящее время есть более важные задачи. В условиях кризиса многих предпринимателей волнуют иные проблемы: «Какие проверки? Оборотных средств нет, кредит не взять, налоги...» Тут проверки отходят на второй план. Получается, государство только сегодня озаботилось тем, что было важно для бизнеса пару лет назад. Такое опоздание очков власти не прибавляет.
«Конечно, сам закон предоставляет проверяющим массу лазеек, и мало надежды, что все прокуроры Российской Федерации, особенно оказавшись под валом запросов, будут так уж детально разбираться с каждым конкретным случаем, -говорит президент ПП Оренбургской области Виктор ытежев. -Но, во-первых, все-таки в каждом случае есть надежда. А во-вторых, теперь, по крайней мере, есть куда и кому жаловаться...».
Виктору Андреевичу оппонирует Денис Кайков, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Оренбургской области: «Органы прокуратуры способны ослабить бюрократический нажим на предпринимателей. Нами принимаются меры по защите предпринимателей, в частности, проведено межведомственное оперативное совещание с представителями органов государственного контроля, издано указание «Об организации прокурорского надзора за использованием законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле».
Все наши эксперты сходятся лишь в одном мнении: главный источник коррупции в России – это российские же законы. Прокуратурой Оренбургской области выявлено около 900 нарушений в сфере законодательства, к ответственности привлечено 160 должностных лиц. «Одной из мер, принимаемых властями в целях преодоления административных барьеров, - говорит Денис Кайков, - может служить пересмотр правовых актов в данной сфере на предмет их необходимости и достаточности для выполнения государственных функций. В том числе на предмет коррупциогенности и правоприменения». Правом экспертизы региональных и муниципальных нормативно-правовых актов обладает теперь и Торгово-промышленная палата области. Будем надеяться, что это действительно поможет облегчить жизнь предпринимателю.
И последнее: в основе всех норм и правил контроля за деятельностью предпринимателей должно главенствовать следующее правило: целью проверок является приведение деятельности предприятия в соответствие с требованиями действующего законодательства, а не выявление нарушений и наложение взысканий.