Главный региональный финансовый документ 2010 года был рассмотрен Законодательным собранием Оренбургской области в рекордные сроки. На все бюджетные процедуры депутатам потребовалось меньше двух месяцев. Новый бюджет – документ неоднозначный, оценить который можно будет спустя время с учетом социально-экономической ситуации в области. Только тогда станет понятно: это инструмент для ускорения развития или он, скорее, консервирует накопленные диспропорции и проблемы.
Сейчас вся Россия живет в состоянии очень высокой степени неопределенности в отношении своих перспектив экономического и финансового развития. И наш регион – не исключение. После месяцев кризиса, когда было зафиксировано падение ВРП, производства, потребительского спроса, нам не удастся просто взять и, сделав “круг над аэродромом”, сесть в ту же самую точку, из которой мы вылетели. Как не откатиться назад в развитии экономики? Исходя из каких приоритетов финансовые власти свели “дебет с кредитом” на 2010 год? В этих и других вопросах нам помогли разобраться ответственный за верстку бюджета министр финансов Оренбургской области Валерий Кухарев и представители Комитета по вопросам бюджетной, налоговой и финансовой политики Законодательного собрания Оренбургской области во главе с начальником отдела по организации деятельности комитета Антоном Захаровым.
«Несомненно, 2008-й, да и предыдущие годы были тучными для бюджета, для всей экономики, – начал нашу беседу Валерий Кухарев. - Были высокие темпы роста. Но ведь ясно, что это не всегда было связано с действительным экономическим ростом. Цены на нефть зашкаливали, на цветные металлы тоже были высоки и в разы превышали те, которые им предшествовали за год-два до этого. И у нас у всех создавалась такая эйфория, что все это будет длиться бесконечно, что ежегодно мы будем достигать высоких процентов роста экономики, высоких процентов роста доходов, а соответственно, и расходов бюджета. В общем, настрой был достаточно оптимистичный, а когда произошел обвал, который, конечно, сразу всех отрезвил. И тем не менее, несмотря на все сложности 2009 года, подводя его итог, можно утверждать, что мы по состоянию бюджета области, по поступлению доходов находимся практически на уровне 2008 года (снижение всего на 4%). Я считаю, что это неплохо. А что касается расходов, то, сопоставляя исполнение расходной части бюджета в 2009 году, можно констатировать, что они также остались на уровне 2008 года (также снижение лишь на 4%). Это связано с рядом факторов: во-первых, помощь из федерального бюджета в виде субвенций, которая частично помогла нам компенсировать выпадающие доходы, во-вторых, это средства из Федерального фонда поддержки ЖКХ и другие. Но при этом нельзя не подчеркнуть, что изменилась структура расходов.
При планировании 2010 года мы руководствовались тем, что необходимо сохранить результаты, достигнутые в 2009 году. Тем более, что наша экономика пока еще недостаточно стабильна. Говорить о том, что у нас был бюджет развития, а теперь “непонятно что”, лично у меня нет никаких оснований».
Антон Захаров назвал бюджет-2009 бюджетом жесткой оптимизации. «Действительно, бюджет 2009 года по своим параметрам значительно уступал бюджету 2008 года. Однако назвать его бюджетом «выживания» нельзя. Все выплаты и расходы социального характера были запланированы в полном объеме, более того, большая их часть даже с ростом относительно 2008 года. Был увеличен фонд оплаты труда работников бюджетной сферы на 15%, увеличен МРОТ с 2 500 рублей до 4 330 рублей, увеличена дотация на питание учащихся, приобретение школьной формы учащимся малообеспеченных семей, увеличен размер денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой, и др. выплаты. Значительные объемы средств были выделены на капитальный ремонт общеобразовательных учреждений, приобретение медицинского оборудования. В 2009 году были продолжены работы по всем основным строительным объектам. Не остановились и программы по развитию экономики области, в части поддержки сельского хозяйства, малого бизнеса».
А теперь давайте посмотрим на тот бюджет, который начнет действовать с 1 января 2010 года. Доходы областного бюджета-2010 запланированы в размере 37,13 млрд рублей, расходы – 42,5 млрд рублей. Соответственно прогнозируемый дефицит составит 5,3 млрд рублей (рисунок 1).
По сравнению с предыдущими годами ситуация достаточно грустная, хотя и не критичная, как уверенно утверждают финансисты. «Режим «жесткой экономии бюджетных средств» не означает буквальное сокращение расходов, речь идет о достижении наибольшего эффекта от каждого вложенного рубля», - пояснил нам Антон Захаров. Но разработчики бюджета не скрывают своих надежд на то, что в будущем году цифры придется корректировать, поскольку доходов будет больше, чем запланировано.
Социальный? Да вы что?!Несмотря на некоторые потери, обусловленные последствиями финансового кризиса, бюджет 2010 года получился социально направленным, за что и получил множество нареканий от оппонентов. Депутат ЛДПР Андрей Рейзлер в ходе второго чтения заявил от лица фракции о неподдержании принятия документа: «Правительство области не предприняло никаких шагов для увеличения доходной части бюджета. Поступления в бюджет в 2009 году «обвалились» по сравнению с 2008-м на 33%». Единороссы согласились с мнением о необходимости усиления работы над доходами, но подошли к этому иначе. «Нужно развивать экономику региона, а жить нужно по средствам, - высказал свою точку зрения глава фракции Николай Скрипаль. – Конечно, если нет дохода – нет и инвестиций. И это негативно отражается на развитии нашего региона. Но политические спекуляции в современных условиях просто недопустимы!» Что он имел в виду в последней фразе, нам с вами остается только догадываться. А вот, по мнению главы фракции коммунистов Владимира Новикова, бюджет области никак нельзя назвать социально направленным. «Практически заморожены целевые программы «Дети Оренбуржья», «Развитие ипотечного кредитования», «Социальное развитие села», – прокомментировал он. - Даже пособие на ребенка малообеспеченным семьям, которое составляет 143 рубля, заморозили. Не нашлось всего 23 рублей на его плановую индексацию».
Социальная направленность бюджета области обусловлена сохранением значительной доли расходов на образование, здравоохранение, культуру, спорт, социальную политику. «Бюджет 2010 года носит консервативный характер. Тем не менее область не намерена отказываться от ранее определенных стратегических задач», - таково мнение специалистов бюджетного комитета. Министр финансов Оренбургской области Валерий Кухарев добавляет: «Нам сегодня просто нужно расширить понятия, что такое “социальный бюджет” и что такое “бюджет развития”. Мы замыкаемся на том, что наш бюджет социальный. Ведь в конечном итоге, вложения в человеческие ресурсы – это вложения в будущее региона. Без переобученного, здорового персонала мы не можем эффективно работать на современном оборудовании и стать конкурентными по производительности труда. Поэтому расходы на образование и здравоохранение - это фактически прямые вложения в экономику, а не просто трата денег, как считают некоторые узкие специалисты.
Солидная по объему статья расходов “Поддержка АПК” - почему мы не можем ее отнести
к бюджету развития?! Это системная отрасль, это важная и для всей России, и для отдельно взятого нашего региона. И когда из бюджета финансируются подобные мероприятия, можно уверенно говорить, что это инвестирование в дальнейшее развитие государства и региона. Например, субсидирование процентной ставки по кредитам предприятиям АПК. Но кредиты берутся ведь не только на пополнение оборотки, а и на развитие: строительство свиноводческих, птицеводческих и иных комплексов, на приобретение высокопроизводительной техники и другое.
Когда мы говорим о строительстве дорог в регионе - мы говорим о развитии отрасли, применении новых технологий. ЖКХ - одна из крупных статей расходов - разве это не развитие? Это и занятость людей, и применение инженерных решений в инфраструктуре отрасли, и модернизация устаревшего оборудования. И, на мой взгляд, можно смело утверждать, что у нас бюджет развития. Он был в 2009 году, он будет и в 2010-м».
В целом же расходная часть бюджета выглядит следующим образом: лидирующее место занимают межбюджетные трансферты – 21,87 млрд рублей, на втором прочно укрепились здравоохранение и спорт – 5,35 млрд рублей, замыкает тройку лидеров, вопреки упрекам оппонентов, – национальная экономика – 4,71 млрд рублей (рисунок 2).
Кстати подобное же распределение было и в предыдущие два года (рисунок 3). Но понятно, что ставить жирную точку в этом сравнении с предыдущими периодами рано. Ведь нет еще утвержденных объемов субвенций и субсидий из федерального бюджета. Это определится чуть позже, когда госзаказчики в лице федеральных министерств определят конкретное их распределение по регионам. «Единственное, что можно уже достаточно уверенно сказать, - сообщил нам Валерий Кухарев, - софинансирование отдельных расходов несколько сократится».
Тем не менее есть отрасли, которые остаются в “фаворе” и финансирование их из центра даже увеличивается. Это сельское хозяйство, дорожное строительство, ЖКХ в части капитального ремонта жилого фонда и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. И, конечно же, обеспечение занятости населения, т. е. переквалификация граждан, опережающее обучение, различные стипендии, поддержка малого предпринимательства.
«Что касается средств федерального фонда на выравнивание бюджетной обеспеченности, то здесь помощь невелика. Мы на протяжении 5 лет ее не получали совсем как регион с достаточно высокой бюджетной обеспеченностью. Но вот уже третий года нам ее предусматривают, хотя для области эти суммы, можно сказать, мизерные: 2008 год - 1,8 млрд, 2009 - 1,4 млрд, 2010 - 1,2 млрд рублей».
А вот муниципалитетам, по признанию областного министра финансов, будет сложно. Их положение может ухудшиться в связи с тем, что в местные бюджеты больше не будет зачисляться часть от налога на прибыль. А налог на доходы физических лиц по отношению к 2008 году значительно падает. «Падают, возможно, не сами доходы, - говорит Валерий Иванович, - а происходит уход от налогообложения. Наши предприниматели, к сожалению, возвращаются к зарплате в конвертах и другим теневым схемам, не понимая, что, в конечном счете, делают хуже себе. Если сопоставить объем товарооборота, объем оказания услуг и провести корреляцию, станет очевидно, что эти показатели гораздо выше, чем фонд оплаты труда. Ну и, конечно, низкие цены на зерно не позволяют сельскому населению иметь достойную заработную плату. Но мы увеличили финансовую помощь муниципалитетам».
К традиционно сложившимся расходным обязательствам с 1 января 2010 года добавились и новые, принятие которых не могло не отразиться на объеме и структуре бюджета, а именно: финансирование мероприятий по оздоровлению и отдыху детей в сумме 322,2 млн рублей, оплачиваемых ранее за счет средств фонда социального страхования; финансирование учреждений начального профессионального образования (135,2 млн рублей), расходы по компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях в сумме 95,26 млн рублей.
Может быть поэтому ожидать повышения заработных плат бюджетникам пока не приходится. В 2010 году и в плановом периоде возможности для увеличения фонда оплаты труда работников бюджетной сферы ограничены. «Посчастливилось» лишь работникам областных учреждений культуры, которым с 1 января 2010 года повышен ФОТ на 15%.
Если говорить о модернизации экономики, обновлении технической базы, то, казалось бы, напрямую из регионального бюджета выделяется не так много инвестиций. Но, как ни парадоксально, это не так и плохо, потому что в данном случае власть должна действовать более тонко. То есть регулировать режим инвестиций, прежде всего частных, для того, чтобы было выгодно инвестору, и российскому, и зарубежному, вкладываться в регион, обновлять производство, привлекать рабочую силу, получать прибыль и тут ее тратить. Об этом и говорит министр финансов Оренбургской области Валерий Кухарев: «Мы не только сохранили, но и даже немного увеличили против фактического финансирования 2009-го объемы областной адресной инвестиционной программы (примерно на 100 млн рублей). По-прежнему приоритетами областных капитальных вложений остаются такие сферы, как образование, здравоохранение, культура, ЖКХ, строительство спортивных объектов и жилищное строительство. В 2010 году планируется завершение нескольких крупных объектов: библиотеки им. Н.К. Крупской, школы в п. Полевой Домбаровского района, районного дома культуры в Тоцком. И я считаю, что введение ряда крупных строек в эксплуатацию (при этом их количество не меньше, чем в предыдущие годы) - это тоже определенный показатель, что бюджет-2010 имеет серьезную инвестиционную составляющую.
Большое внимание уделяется ЖКХ. В 2010-м в программу заложено и строительство водоводов, и очистных сооружений, и реконструкция котельных (а это проблема, решение которой в будущем позволит серьезно экономить бюджетные деньги). Конечно, нам бы хотелось, чтобы все сразу, но, к сожалению, так не бывает...»
Все доходы выпали?С 2010 года происходят существенные изменения в структуре налоговых доходов областного бюджета. В первую очередь это связано с тем, что бюджет области потерял более 2 млрд рублей от налогов на добычу нефти. Кроме того, теперь в областной бюджет не будут поступать доходы от уплаты транспортного налога, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Они полностью будут зачисляться в местные бюджеты. Выпадающие доходы частично компенсируются увеличением нормативов зачисления доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты и 100-процентным зачислением налога на прибыль организаций в бюджет Оренбургской области.
Но и здесь есть свои нюансы. «Налог на прибыль является сложно прогнозируемым, тем более в тех условиях высокого риска для предприятий, который пока еще существует, – комментирует нововведения Валерий Кухарев. - Малый бизнес сегодня не тот сегмент, от которого идут поступления. Здесь мы еще в 2009 году потеряли примерно 250 млн рублей за счет снижения ставки налогообложения для МП, находящихся на упрощенной системе налогообложения.
Что касается прибыли крупного бизнеса Оренбуржья, то здесь большинство предприятий еще не встало на ноги. Например, в цветной металлургии первый платеж по налогу на прибыль в 2009 году мы получили от Гайского ГОКа только в ноябре. По «Уральской Стали» мы весь год возвращали из бюджета живыми деньгами налог на прибыль, а это немного немало 650 млн рублей. Во многом нашим спасением остается достаточно высокая цена на нефть, которая вновь поднялась до 80 долларов за баррель. А соответственно, нефтяники сохранят те платежи, которые были достигнуты в 2009 году.
Касаемо 4% квоты по налогу на прибыль по инвестиционным соглашениям с правительством области, то квота сохраняется в отношении ТНК-ВР, «Газпром добычи Оренбург», «Оренбургской буровой компании». В этом же формате должна была работать и «Уральская Сталь», но, учитывая, что в 2009 году ими не были выполнены условия соглашения, они сами честно отказались от подобного формата взаимодействия».
Вторая часть изменений, касающаяся увеличения нормативов зачисления доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, тоже достаточно спорна. По прогнозам, эта мера способна увеличить доходы регионального бюджета на суму около 1,6 млрд рублей. С другой стороны, как сообщил нам начальник отдела комитета по вопросам бюджетной, налоговой и финансовой политики Законодательного собрания области Антон Захаров, уже после внесения проекта бюджета компания «Хейнекен» объявила о прекращении деятельности Новотроицкого филиала ООО «Объединенные пивоварни Хейнекен», что привело к уменьшению доходов областного бюджета на 2010 год на сумму около 500 млн рублей (акцизы на пиво).
В целом в 2010 году увеличение поступлений в бюджет составит: по налогу на прибыль – 10%, по налогу на доходы физических лиц – на 4%, по налогу на имущество - на 17%.
Дефицит при рыночной экономике?Как уже было сказано, прогнозное его значение, обозначенное в главном финансовом документе региона, составляет 5,3 млрд рублей. Сумма великоватая, но, к слову сказать, несильно превышающая предыдущие. Большая часть дефицита областного бюджета (79,2%), покрывается за счет остатков денежных средств на бюджетном счете к началу 2010 года, т. е. сформированной «подушки безопасности». Валерий Кухарев признался: «Около 1 млрд не хватает. Этот миллиард мы планируем покрыть за счет бюджетного кредита от Министерства финансов РФ. И, конечно, надеемся на сверхплановое поступление от налогов». Очень хочется и нам в это верить!
А вообще, можно, конечно, более оптимистично просчитать доходы и принимать еще какие-нибудь программы. Но что мы будем с ними делать, если оптимизм не оправдается?
И еще. Бюджет – это не просто документ, в котором между доходами и расходами должен стоять знак равенства. Это тенденция, это линия тренда. И может, он и напряженный (это оправдание для тех, кто приложил столько времени и сил, чтобы его заверстать и свести концы с концами), но он, извините, господа, великодушно, - не бюджет развития. Ничего нового мы в нем не увидели. Шаблонность его по сравнению с документами предыдущих лет видна невооруженным глазом. Да, сложно, да, трещит бюджет по швам. Но как двигаться дальше без развития экономики?!
В 2009 году начала налаживаться работа по поддержке малого бизнеса. А в остальном? Можно много говорить, что государство в лице федеральных и региональных властей не должно напрямую инвестировать в экономику, оно должно создавать условия. Споры о необходимости вмешательства в экономику не утихают со времен Кейнса и Фридмана. Но опыт развитых стран показал: в период упадка ставку нужно делать на развитие! Так может, пора…
Жесткие условия кризиса подогрели тему повышения эффективности бюджетных расходов и заставили всех считать, какой конечный результат дает каждый бюджетный рубль. И выбор приоритетов для вложения этого рубля – на сегодня задача для власти стратегическая. Несомненно, строительство спортивных сооружений – важно, тем более в преддверии надвигающейся Олимпиады в Сочи. Но, скажем, вложения в глубокую переработку сельхозпродукции или модернизацию крупных предприятий области не менее важны. Хотя позиция оренбургских финасистов, да и не только оренбургских, однозначна: «Инвестиции в производство – дело бизнеса». Но поддержка может быть и непрямой. Она может заключаться в создании условий для развития инновационного бизнеса, в повышении в регионе благоприятного инвестиционного климата для российских и иностранных инвесторов, в позиционировании области. И если все-таки появятся в течение исполнения принятого областного бюджета те заветные незапланированные доходы, о которых нам говорили разработчики документа, хочется надеяться, что израсходованы они будут на развитие области.