Ровно пять лет назад ФЭБ делал рейтинг муниципальных образований Оренбургской области. Накануне новых выборов депутатов в органы местного самоуправления практически во всех территориальных единицах региона мы решили повторить опыт прошлых лет, дабы посмотреть, как изменились за пять лет социально-экономические параметры и показатели работы администраций муниципальных образований и городских округов области. Откровенно говоря, некоторые результаты нас удивили.
Сегодня, когда аналитики упорно заговорили об оживлении инвестиционной активности после кризиса, при выборе точки приложения средств не последнее место занимает экономическая и социальная база именно муниципального образования (МО). Кстати, по оценке рейтингового агентства «Эксперт РА», инвестиционный рейтинг Оренбуржья в 2008-2009 гг. — 3B1: пониженный потенциал - умеренный риск. Слабовато, не так ли? А ведь понятно, что суммарный рейтинг региона – это не какая-то абстрактная, подвешенная в воздухе категория. Она складывается из тех ресурсов, которые находятся на территориях конкретных муниципальных образований.
В этом году областное Минэкономики наконец активизировалось в реализации региональной инвестиционной политики. В конце августа Правительство Оренбургской области впервые в новом составе обсудило Стратегию развития региона до 2030 года. К счастью, опасения создателей стратегии не оправдались: документ был принят. А, следовательно, по логике, инвестиционные приоритеты, заложенные в стратегии, в ближайшее время должны начать реализовываться.
Но в одиночку региональная власть без тех, кто сидит на местах, ничего сделать не может. Региональные ресурсы черпают свою силу в муниципальных. Муниципальное образование является первичной ячейкой административно-территориального устройства. Поэтому муниципальная власть лучше других знает нужды населения, производительные силы и ресурсы территории. Для привлечения инвестиций на территорию конкретного муниципального образования необходимо иметь представление: о его конкурентном статусе, о поддержке политики привлечения инвестиций со стороны муниципальных властей и прочая, и прочая.
Но инвесторы сами по себе не придут. Инвестиционная активность является результатом долгого и упорного совместного труда региональных и муниципальных властей. Для этого необходимы: наличие конкурентного рынка инвестиционных товаров; адекватная рыночному хозяйству законодательная база; развитие производственной и рыночной инфраструктуры, наличие квалифицированных трудовых ресурсов в рамках МО.
Цель, которую мы себе обозначили, составляя наш рейтинг, - выделить наиболее привлекательные и наиболее рискованные города и районы области для прямых инвестиций. Анализировались показатели по 35 МО и 8 городским округам Оренбургской области.
МетодологияЛюбой рейтинг инвестиционной привлекательности (неважно, региона ли или муниципального образования) — это взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционной привлекательности: риска и потенциала.
В ходе оценки составляющих инвестиционного риска и потенциала было использовано около пятидесяти исходных количественных и качественных показателей, которые мы разбили на 5 групп. При этом большинство показателей относительные, что, с точки зрения статистики, дает более объективную картинку при сравнении территорий. В первую группу показателей входили параметры, характеризующие инфраструктурный потенциал муниципального образования; во вторую - инфраструктурный риск. Третья группа сформирована из показателей, характеризующих финансово-экономический потенциал, четвертая - одноименный риск. И, наконец, в пятую группу вошли показатели, характеризующие административный потенциал. В прошлом рейтинге, публикуемом ФЭБ, присутствовал еще и природный потенциал. Мы сознательно ушли от оценки этого критерия, «уровняв» все муниципальные образования в правах. Вспомним хотя бы пресловутую Японию, ютящуюся на островах и практически не имеющую природных ресурсов. Ту самую Японию, которая построила свою страну на качественных, продуманных решениях управленцев.
Индикаторы, взятые за основу, в нашем рейтинге также, прежде всего, призваны свидетельствовать именно о качестве управления экономическими и социальными ресурсами территории. И если природный потенциал за истекшие пять лет остался неизменным, то вот муниципальный менеджмент мог претерпеть серьезные трансформации. Сегодня, чтобы в район или город шли финансовые ресурсы, политической стабильности и природных богатств уже недостаточно. Инвесторы все чаще обращают внимание на управленческие риски. Они желают знать, что представляют собой чиновники как менеджеры, насколько эффективно они используют в управлении рыночный инструментарий.
Основные информационные источники — как обычно, собираемые ежегодно по всем муниципальным образованиям и по единой методике данные Росстата по Оренбургской области, Министерства финансов Оренбургской области, Министерства экономического развития, промышленности и торговли Оренбургской области. При оценке показателей «наличие долгосрочного плана территориального развития МО» и «инвестиционный маркетинг» нам помогали эксперты, сотрудники Минэкономики области.
В ходе составления рейтинга не обошлось без трудностей. Даже в официальной статистической отчетности нет точной картины для каждого муниципального образования. Показатели, включенные в бланки отчетности для ежегодного мониторинга, на деле присутствуют не все. При этом в составе индикаторов наблюдаются пересечения, вынуждающие дважды собирать одну и ту же информацию.
Второй трудностью при составлении исходной базы для оценки показателей явилось совершенно, извините, непотребное качество сайтов региональных министерств. Положительных отзывов заслуживают лишь два из них: сайты Минэкономики и Минфина области. Например, для полноты оценки трудового потенциала необходим такой показатель, как наличие в МО средне-специальных учебных заведений. Ведь, как правило, выпускники, решившие пойти учиться в вуз, уезжают преимущественно в областной центр (филиалов вузов по области единицы), где потом и остаются на пмж, а вот выпускники учебных заведений рабочих профессий, обучившись у себя в районе, там и остаются, составляя такой сегодня дефицитный потенциал специалистов. Но удивительный факт – на сайте Министерства образования области такую информацию найти просто нереально. Как собственно и в других источниках.
Итак, оценка производилось методом присвоения ранга по каждому из показателей. При оценке потенциала минимальное значение ранга составляло 1, максимальное - 43, для показателей риска - наоборот. Затем была найдена сумма значений рангов для каждого муниципального образования по каждой группе показателей. Таким образом, было получено 5 групп показателей: инфраструктурный потенциал, финансово-экономический потенциал, административный потенциал, инфраструктурный риск, финансово-экономический риск, на основе которых мы оценивали инвестиционную привлекательность территорий.
Кто в ответе за инфраструктуру?При оценке инфраструктурного потенциала были взяты показатели, отражающие различные аспекты обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований: доля застроенных земель; общая площадь жилых помещений, приходящаяся на одного жителя; обеспеченность больничными койками и врачами на 1000 человек; число объектов бытового обслуживания 1000 человек и др. Некоторые результаты нас просто рассмешили. Сквозь слезы. Скажем, по числу объектов бытового обслуживания 1000 человек на первом месте с конца стоит Гайский, на втором - Сорочинский район. В первом случае их 0,14, во втором 0,33. А ведь это и парикмахерские, и ателье, и химчистки, и прочая… Невольно возникает вопрос: в каком веке мы живем? Удивительно, что города Гай и Сорочинск при этом занимают совсем неплохие позиции. Аналогичная ситуация и с врачами. В Гайском районе их 0,09 на тысячу человек!
В итоге по инфраструктурному потенциалу тройка лидеров выглядит так: 1-е место – г. Бугуруслан, 2-е – г. Оренбург, 3-е – г. Бузулук. Тройка аутсайдеров: 43-е место поделили Абулакский и Гайский районы, на сорок первом с небольшим отрывом - Бузулукский, на сороковом - Тоцкий район.
С инфраструктурным риском еще веселее. Здесь были проанализированы, например, износ тепловых и водопроводных сетей, а также удельный вес ветхого и аварийного жилья. По первому в аутсайдерах Первомайский район со значением 100%, по второму, как ни странно, г. Бугуруслан – 90%. По третьему показателю, к счастью, оказалось не так все страшно. Здесь отличился Курманаевский район с 30,9%.
Итог: 1, 2 и 3 места по уровню инфраструктурного риска заняли Тюльганский, Курманаевский и Первомайский районы соответственно. Самый минимальный риск этой категории у Сакмарского района, далее расположились по степени возрастания г. Новотроицк и Новосергиевский район.
Крайне интересным в результате исследования инфраструктурного потенциала-риска оказался г. Бугуруслан, имеющий максимальный потенциал и занимающий 6-ю строчку по степени риска. Город имеет неплохие показатели по развитости социальной инфраструктуры, но совершенно отстал в сфере ЖКХ.
О развитии инфраструктуры сегодня слышно со всех сторон. Наша страна безнадежно отстала от развитых стран в этой сфере. И большая ответственность в реализации стратегии инфраструктурного развития лежит именно на муниципальных чиновниках. Можно, конечно, кивать на региональную власть, на Фонд реформирования ЖКХ и ждать, когда снизойдет благодать, а можно попытаться встроиться в областную программу и искать новые методы привлечения частных инвестиций.
Следующая группа показателей составляет финансово-экономический потенциал. Сюда мы включили такие индикаторы как: объем производства в реальном секторе экономики на одного жителя МО; среднемесячная номинальная з/пл работников крупных, средних предприятий и некоммерческих; доля экономически активного населения организаций МО; индекс налогового потенциала и другие. Налоговый потенциал является объективной оценкой собственных доходов поселений, повышения качества налогового и бюджетного планирования и определения реальной потребности поселений в финансовой поддержке из регионального бюджета.
По итогам оценки финансово-экономического потенциала неожиданностей не было. Лидером оказался нефтеносный город Бузулук, за ним пристроился областной центр, следом Бугуруслан. В самом хвосте оказался Северный. Чуть выше шагает Пономаревский и замыкает тройку отстающих Матвеевский район.
Среди показателей финансово-экономического риска такие, как удельный вес убыточных организаций, сумма задолженности по платежам в бюджет и полученным займам и кредитам. Сюда же мы внесли экологический риск - выбросы в атмосферу загрязняющих веществ, отходящих от стационарных источников. В группу высокорискованных здесь попали большие города в силу больших долговых обязательств со стороны предприятий перед бюджетом и финансово-кредитными учреждениями.
Таким образом, МО с максимальным риском Орск, Медногорск, Новотроицк, с минимальным Соль-Илецкий, Абдуллинский и Тоцкий районы.
Качественный муниципальный менеджмент: возможно ли это?
Пожалуй, самая интересная группа факторов. В числе других показателей, характеризующих непосредственно результаты труда муниципальных служащих: профицит (+), дефицит (-) бюджета МО, доля собственных доходов местного бюджета в общем объеме доходов бюджета МО, бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основных средств, расходы на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя, наличие долгосрочного плана территориального развития МО, инвестиционный маркетинг (наличие инвестиционного паспорта МО).
Для последних двух показателей методика ранжирования показателей отличалась от используемой в расчетах. Ранжирование определялось на основе экспертных оценок, которые присваивались по следующим критериям: наличие паспорта МО – 5 баллов, наличие в паспорте от 1 до 5 инвестиционных проектов – 10 баллов, наличие проектов в количестве от 5 до 10 оценивалось в 20 баллов, количество проектов свыше 10 оценивалось в 3 балла. Для данных расчетов не учитывались проекты, которые в инвестиционных проектах указаны как инвестиционные, но по сути являются финансированием за счет муниципалитетов капитального ремонта, строительства объектов социальной инфраструктуры. Финансирование таких проектов учтено в показателе «Бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основных средств».
Что касается показателя «наличие долгосрочного плана территориального развития МО», то здесь оценки присваивались следующим образом: наличие долгосрочного плана или стратегии развития территории – 43 балла; стратегия разработана, но еще не утверждена – 28 баллов; ведутся работы по разработке стратегии – 14 баллов; стратегии нет даже на уровне концепции – 0 баллов. Наивысший балл в данном случае получили г. Орск, который явился передовиком в регионе, Красногвардейский и Курманаевский районы. Большинство же территорий получили почетную цифру «0».
Крайне интересен такой показатель, как расходы на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя. Самые большие они в Гайском районе и составляют 3122 рубля, а минимальные в Первомайском – 181 рубль. Заметим, что первый имеет дефицит бюджета и всего 13% собственных доходов в общих доходах бюджета. Видимо, как раз эти 13% и тратятся на содержание муниципалитета. Все остальное – субсидии и дотации из регионального бюджета.
В итоге муниципальным образованием с наивысшим административным потенциалом является г. Орск, что, наверное, и доказали все последние события, следом гордо шествует Бузулук. Областной центр закрепился на 4-м месте. Наихудшее же качество муниципального менеджмента, как показали расчеты, в Светлинском районе, затем на 2-м и 3-м месте с конца находятся Матвеевский и Гайский районы соответственно.
Что же получилось суммарно?Как и ожидалось, группу наиболее инвестиционно-привлекательных районов сформировали города области: максимальный суммарный потенциал получился у г. Бузулука, на втором месте оказался Оренбург. Наименее инвестиционно привлекательными выглядят Переволоцкий и Сорочинский районы. По сумме полученных рангов муниципальные образования были поделены на группы. Суммарный потенциал составили пять групп: низкий, пониженный, средний, значительный и максимальный. Суммарный риск - четыре группы: минимальный, умеренный средний и высокий.
Отдельная проблема
Можно ли считать моногорода «группой риска»? И да, и нет. Хотя это и нельзя считать за благо, но депрессивным городам помогают держаться различные социальные субсидии (а теперь в регионе планируется создать долгосрочную целевую программу) вкупе с самообеспечением жителей – работой на дачных участках и (вахтовым методом) на предприятиях ближних благополучных городов. Так, например, делает львиная доля жителей Новотроицка, каждое утро спешащая на работу в Орск. Далее, если в городе имеются производственные мощности, от которых кто-то отказывается, то как бы они амортизированы ни были, рано или поздно появляется желающий их приобрести. Как правило, инвесторов интересует не столько существующее производство, сколько промышленная база – земля и здания с коммуникациями. То есть все то, что поддается диверсификации. Изменение профиля моногорода под силу не одному лишь крупному бизнесу. Средний и даже малый бизнес тоже способен стать «рычагом» решения проблемы. Вопрос в том, чем и как его привлекать. Очень показателен опыт Испании, где провинциальные муниципалитеты разрабатывают маркетинговые карты города. В этих базах данных учитывается все, что необходимо для начала нового бизнеса – свободные площади для аренды и строительства, наиболее удобные места для производства и торговли, всевозможные организационные расходы, качество коммуникаций, трудовых ресурсов (возраст, образование, специальности) и т. д.
Вместо выводаВажнейшая задача, которая стоит перед представительной и исполнительной муниципальной властью в регионе сегодня – это создание необходимых условий для формирования новых источников наполнения бюджета муниципального образования. И чтобы ни говорили, главы муниципальных образований имеют достаточно полномочий для формирования и поддержки позитивного имиджа своей территории, привлечения новых инвестиционных и финансовых ресурсов, всемерной заботы о социальном развитии и благополучии своих избирателей. В конкурентной борьбе на инвестиционном рынке выигрывают только те муниципальные администрации, которые создают наилучшие условия для эффективной деятельности инвесторов, проводят активную информационную политику об условиях ведения бизнеса на их территории.
